解密义乌农村宅基地制度改革

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栏目简介

义乌市在农村宅基地改革过程中，探索农民住房保障多种实现形式、建立城乡统一的基准地价体系、宅基地历史遗留问题处理和有偿使用、农房发证和抵押贷款、宅基地有条件转让和跨村安置、“集地券”等多项改革成果位居全国前列。首创首提、先行先试的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”已上升为中央顶层制度设计，写入了2018年中央一号文件，成效显著。

笔者择其探索要点，以PPT的形式进行生动化阐述，以期推动相关研讨，助力改革深化。

此为本期[改革笔记本]的由来。

一、农村宅基地制度改革背景及历程

农村宅基地，一般是指农民家庭经依法批准，用于建造住宅（包括住宅、附属用房和庭院等）的集体所有的土地，其基本特征是一户一宅、面积法定和无偿分配及使用。

农民的宅基地使用权是建立在集体成员权的基础上，带有明显的福利色彩。长期以来，在我国社会保障体系无法全面覆盖广大农村，中国的宅基地制度为农民提供了居者有其屋的基本保障，成为维系整个农村社会稳定的基础。 

随着社会经济的不断发展，现行的宅基地管理制度面临城市化的快速推进、农村人口大规模向城镇迁移等一系列现实。现行的宅基地制度面临城市化的快速推进、农村人口大规模向城镇迁移等挑战。但农村宅基地规模没有随着农民进城而减少，一户多宅、面积超标、房屋空置、布局零散等问题愈发常见，城乡建设用地规模呈现“两头扩张”的局面。

国家实行城乡建设用地规模总量控制和新增建设用地年度计划控制，在指标紧缺的条件下，地方政府更多地将有限的指标用于城镇和产业发展，农民面临因缺少指标而存在建房难的问题。现实中出现未批先建、少批多建、违规违建等问题，加剧了宅基地管理的混乱。

• 2000年

中央鼓励各地进行小城镇建设，通过改造旧城镇，开展迁村并点，引导农民进镇购房或按规划集中建房，腾退闲置宅基地。

• 2004年

国土部专门出台了加强农村宅基地管理的文件，要求各地严格遵循“一户一宅” 原则，制定激励措施，引导农村村民住 宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。

• 2015年

中央在全国选取包括浙江义乌在内的15个宅基地制度改革试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，积极探索农民增加财产性收入渠道。

宅基地改革的内容从原来重点关注退出，转为宅基地有偿分配及使用、有偿退出、赋予宅基地更多权能等多个方面，更重视农村发展和乡村振兴。

无论是“自上而下”的政策引导，还是各地农村“自下而上”的基层实践，其本质都是围绕“地从哪里来”和“钱从哪里来”这两大困扰宅基地制度稳定有效运行的问题。

二、农村宅基地制度改革的义乌实践

2015年4月，义乌市在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。

基于“三权分置”的顶层设计，义乌从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、转让交易、有偿使用、有偿退出及民主管理等七方面进行了制度创新，系统设计了一意见、七办法、九细则的制度体系。

• （一）率先探索宅基地“三权分置”

在宅基地“三权分置”实践中，义乌有效落实宅基地集体所有权，相对固化宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权能。

01-维护村集体的宅基地所有权。按照用地总规模控制原则，村集体自主开展“多规合一”的村庄发展一体化规划编制，科学高效配置村域内各类资源要素，建设富有地域特征、时代特色、乡土风情、文化传承的和美乡村。在核定的村庄规模范围内，由村民代表大会决定改造实施细则，明确农民建房分配和公共设施建设方案，节余的村庄用地可以集体经营性建设用地入市。自愿退出的宅基地可由村集体收回用于再分配，宅基地可以有偿退出复垦为“集地券”，宅基地落地前可以市场化配置有偿选位。宅基地有偿选位费、有偿使用费、“集地券”收益、宅基地转让所有权收益等均归村集体所有，主要用于村公共事业建设，收益盈余分配实行民主管理，由村民（代表）大会讨论决定。

02-固化农民的宅基地资格权。专门制订了《义乌市农村经济组织成员资格界定指导意见》，严格界定10类村集体经济组织成员的资格条件，并严格按程序进行公示，上报镇街初审，提交社员（代表）大会通过后，上报镇街“三资”代理服务中心登记备案。通过“按人分配、按户控制”实现宅基地资格权无偿分配，村集体经济组织成员享有平等的宅基地资格权。城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设，宅基地资格权人均最高不超过35平方米，按户控制面积最高不超过140平方米；城镇规划红线范围外，实施农村更新改造，宅基地资格权人均最高不超过30平方米（不占耕地的可上调10%），按户控制面积最高不超过140平方米。自从实施农村有机更新工作，宅基地资格权人均最高不超过30平方米，按户控制面积最高不超过120平方米。

03-放活宅基地使用权能。在保障农民基本居住的前提下，赋予宅基地和农房更充分的财产权益，让农民手中原本“沉睡的资产”变成可流动、可增值的资本。宅基地办证后可抵押贷款，也允许有条件转让，在宅基地所有权和资格权不变的前提下，允许使用权在一定期限内转让给本市其他集体经济组织成员。探索闲置宅基地和农房盘活利用，推进“百村电商”工程，培育了淘宝村134个，是全国最大的淘宝村集群。农民每年获得的财产性租金收益超过40亿元。

• （二）保障宅基地多形式取得

积极探索不同区域实现方式，向“户有所居、住有宜居”转变，既让农民住得舒心，又让房屋价值增值。

01-城镇规划红线范围内，开展城乡新社区集聚建设，实行“户有所居”。城镇规划红线范围内有89个村，由政府主导，集中安置到38个社区，允许农民以合法宅基地占地面积1:5置换权益面积。按照“1+X”原则，在保证居住的前提下，允许置换成高层公寓、工业仓储、商业用房或选择货币补偿。置换权益可以交易，政府确定最低保护回购价。全市已建集聚建设高层公寓项目7个，总建筑面积227万平方米，总套数11885套，已全部竣工交付使用，入住农户满意度都比较高，二期6个项目主体施工已基本完成；配套产业用房项目7个，总建筑面积81.2万平方米，将1.5万农民纳入城市生活。置换权益目前已累计交易13034宗60.1万平方米，交易金额约52亿元；质押2618宗32.56万平方米，质押金额15.9亿元。

02-城镇规划红线范围外，推行美丽乡村建设，落实“住有宜居”。按照“产业兴旺、生态宜居”的要求，对城镇规划红线范围外的农村，编制了“1（镇区、城市分区）+X（中心村）+Y（保留村）”的镇村规划体系，规划建设富有地域特征、时代特色、乡土风情、文化传承的和美乡村。近郊村按照用地总规模控制实施改造，改革以来已有20180户农户建造新房。完善“1（城区、镇区）+X（中心村）+Y（保留村）”的村庄布局规划，对未实施改造和退出集聚的252个村，充分放活建设模式，按照高低结合方式，开展农村有机更新。远郊村实施“异地奔小康”工程，已建安置项目5个，总建筑面积80万平方米，安置农民7700人。

03-多渠道优先保障住房困难户和D级危房户建房，确保“住有所居”。把解决住房困难户和D级危房户住房问题列为十大民生实事，住房困难户和D级危房户等可以通过选择本村、中心村或集聚小区的高层、多层公寓房，以及垂直房、货币等方式解决住房难题。试点以来已解决住房困难户5010户，治理改造危房户29635户。

• （三）有效夯实宅基地权益基础

加快农村住房历史遗留问题处理，全面实施农村宅基地房地一体的不动产统一登记，完善宅基地用益物权，实现由单一居住功能向财产性权利转变。

01-有序处理农村住房历史遗留问题。坚持“尊重事实、一户一宅、面积法定”的原则，分类妥善处理农村宅基地历史遗留问题。对于严重违法，结合“三改一拆”予以拆除，665个村已通过“基本无违建村”验收。对于超占面积少于一间（36平方米）、超建不超过一层的，列为轻微违法，经集体经济组织按20年一次性收取有偿使用费后，允许农户办理不动产权证。试点以来，村集体收取有偿使用费13.05亿元。

02-实施农房不动产统一登记。农村住房经过历史遗留问题处理，就可以办理不动产权证。2015年起，义乌在全省第一个全面实施不动产统一登记；同年7月，颁发了全省第一本房地一体的农村宅基地不动产权证。截止目前，已累计发放农房不动产权证122276本。

03-全面开展宅基地抵押贷款。率先建立了全国首个农村宅基地基准地价体系，全市共分九大均质区片，区片价格从最高25870元/平方米，逐步过渡到最低的2870元/平方米。2015年12月28日，办理了全国首宗农民住房财产权抵押登记，发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。试点以来全市27家金融机构累计已发放农民住房抵押贷款23812笔，贷款金额138.09亿元，占试点地区总量的2/3以上。

04-尝试宅基地有条件转让交易。宅基地使用权转让方必须持有不动产权证书；属村级集体经济组织成员的，必须保证转让后仍拥有人均建筑面积不少于15平方米的合法住宅。已完成村庄改造的，允许在本市集体经济组织成员间转让，使用期限70年，村集体按宅基地基准地价的20%收取所有权收益；未实施或正在实施村庄改造的，允许在本村集体经济组织内部流转。截止目前，已办理转让登记5286宗，其中跨村转让1131宗。

• （四）推行宅基地有偿使用

推进农村宅基地供给侧改革，更好发挥市场配置资源的决定性作用，实现宅基地从永久无偿向分类有偿转变，提高节约集约利用水平，促进农村宅基地高效配置。

01-允许宅基地有偿调剂。农民无偿分配取得的宅基地资格权在落地前，如权利人自愿退出的，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员，有偿调剂双方均可按调剂结果确认宅基地面积。目前有5个村调剂宅基地资格权面积4030.8平方米，成交金额4436.22万元。

02-鼓励宅基地有偿选位。宅基地有偿选位是农村集体经济组织自发探索的基层创新。鼓励以公开竞争方式进行有偿选位，实现宅基地市场化配置。试点以来累计收取有偿选位费49.6亿元，全市历年累计收取有偿选位费约129.2亿元，选位费大部分用于村庄基础设施配套建设。

03-探索宅基地跨村安置。全面探索在宅基地所有权、宅基地资格权不变的前提下，宅基地使用权的跨村跨镇街落地，充分盘活农村未利用宅基地。已有2125.5间宅基地纳入整备，完成宅基地跨村跨镇街安置1240.5间，解决了431户农户建房用地问题，成交总金额3.2亿元，村集体收益近2亿元，其余收益归镇街整备公司统筹，用于和美乡村和公共事业建设。该探索创新不仅在全省领先，对全国也具有重要的示范意义。

• （五）鼓励宅基地有偿退出

在确保农民宅基地权益不受损和保障户有所居的前提下，探索宅基地有偿退出的有效方式，真正实现宅基地减量化。

01-退出宅基地复垦形成“集地券”。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及农村低效闲置建设用地等进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。“集地券”是城乡建设用地增减挂钩新形态和升级版，可以交易和抵押，政府按40万元/亩设立最低保护价。全市已完成“集地券”项目验收4737亩，全部统筹用于民生和重大产业项目。

02-退出宅基地用于再分配。自愿退出农村宅基地的，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证农民宅基地权益不受损。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由农村集体经济组织参照宅基地基准地价与宅基地使用权人协商确定。现已有11856户农户累计退出农村宅基地面积5958亩。

• （六）完善宅基地管理制度

坚持放管结合，全面落实简政放权，充分调动农村基层组织和农民参与民主管理的积极性。

01-落实审批权限下放。全面下放宅基地分户审批权限，委托镇、街道人民政府直接审核、审批。权限下放以来，各镇街累计办理农村私人建房审批8.3万户。

02-优化宅基地审批管理体系。开发“农民建房一件事”审批系统，纳入“义网通办”网上联办服务平台，减少审批环节，优化审批流程，加强部门协作，实现数据共享。目前农民建房农户只需要提供1份材料，村委会提供3份材料，审批时间从以往的数个月压缩到7个工作日，群众从以往的跑N趟减少到现在的跑1趟甚至不跑。

03-强化村级组织自治。将编制村庄规划、宅基地有偿使用和退出、制定村庄改造实施细则、土地收益分配方案等14项内容纳入村民主决策范畴，突出农村农民主体地位。

宅基地改革中的政府角色：向空间要地

通过提升农村住房容积率来满足农民的生产生活需求。义乌的宅基地制度改革是秉承“向空间要地”内涵的典型代表，探索出宅基地制度管理的1.0模式到4.0模式。

• 1.0四层半（改革前）

模式：通过建立多层集中的商住混合型建筑，俗称“四层半”模式，实现了向空间要地。

绩效：这是一种双赢模式，一方面满足了农民生活需求，另一方面农民通过出租获得了一定的财产性收入。

对比：不同于传统农村居民点的散乱布局，该模式将农民集中安置在特定区域，通过合理规划，一定程度上提高了土地利用效率和节约集约利用程度。

• 2.0高低结合

模式：高层建筑+垂直房的多元化安置模式，进一步提高了宅基地的利用效率。

绩效：与1.0模式类似，农民可以将多余的房屋出租出售以获得收入。

对比：与1.0模式不同的是，在2.0模式下，居民可自主选择置换低层或高层住宅。高层住宅的用地属于国有土地，低层住宅仍保留集体所有。

• 3.0新社区集聚

模式：允许位于城镇规划建设用地范围内的村庄在自主自愿的基础上，通过退出成片的宅基地，换取集中统建的高层公寓、标准厂房或仓储物流等楼宇物业。

绩效：实现农民生活、生产双保障，打造现代化农村新社区。同时，节余的宅基地指标（即建设用地指标），归政府所有并用于城镇发展。

对比：宅基地向高层公寓转变，进一步体现了“向空间要地”。

• 4.0集地券模式

模式：村集体将包括农村退出的宅基地、废弃的工矿建设用地以及农村散乱、闲置和低效利用的其他建设用地等，复垦为耕地或农用地，经验收合格后折算成建设用地指标，并可进入市场交易。

绩效：在全市范围重组优化城乡土地资源，指标落地不受耕地占补平衡、新增建设用地计划的约束。

对比：从1.0到4.0，义乌宅基地集约节约程度不断提高。

宅基地改革中的政府角色：由发展权供资

由发展权供资是指原土地权利人，将宅基地的发展权或部分发展权让渡给其他主体，以获得资金用于宅基地或住宅的更新翻建，实现土地利用效率提升和价值优化。

• 复垦指标交易

将农民成片退出的宅基地复垦为非建设用地，在扣除居住社区所占用的建设用地指标后，形成实际节余的建设用地指标，用于市域层面的统筹开发利用。实现了发展权的空间置换，也提高了土地利用效率与经济产出效益。

• 集地券模式

原本低效利用的宅基地被复垦为耕地，原土地权利人让渡的土地发展权，拿到市场上进行交易，本质是以市场机制确定土地发展权的转移价格，转出方获得了土地增值收益，转入方获得了用地指标，最终实现县域层面上的城乡土地空间优化。

• 权益置换指标交易

宅基地置换权益，在3.0模式中农户因退出原宅基地而获得的可以在新社区选择不同实物补偿的权益。宅基地权益置换指标交易是指农户可以将宅基地置换权益通过市场化的机制卖给其他自然人或法人的行为。宅基地置换权益的交易，就是发展权的交易。

三、宅基地制度改革的主要成效

01-城乡更融合。城镇规划红线范围内开展新社区集聚建设，引导农民变市民，城市品质也得到有效提升。城镇规划红线范围外建设和美乡村，宅基地使用权放活、集体经营性建设用地入市，强化人、地、钱要素供给，让农村的产业、环境留住人，让农村的机会吸引人。土地征收制度改革中的多元保障机制，让被征地农民长远生计有保障。改革后义乌城镇化率提高了3个百分点，城乡居民收入差距缩小到1.95﹕1。

02-用地更集约。城乡新社区集聚建设比传统垂直房改造模式节约土地51%，比村庄现状用地节约36%；农村更新改造人均用地规模不超过100平方米，鼓励少占或不占耕地；退出宅基地复垦成“集地券”的，政府按保护价收购。改革试点以来，共实现节地8939亩。同时，全市各领域深化了集约用地理念，2016年成功争创全国国土资源节约集约模范县（市）。

03-权益更显现。通过轻微违法的农房历史遗留问题处理后登记发证，给农民吃下了“定心丸”。通过城乡新社区集聚建设和农村更新改造，宅基地和农房价值大幅提升，租金也稳步提高，增加了农民财产性收入。2019年全市农村居民可支配收入、人均财产性收入由改革前的25963元、3063元增加至39664元、4684元，分别增长52.8%和52.9%。

04-发展增活力。通过宅基地抵押贷款，拓宽农民融资途径，破解乡村振兴资金难题。以宅基地20余万宗，按平均每宗贷款50万元推算，理论上可盘活资产1000亿以上，将极大刺激农村投资。同时实践证明，宅基地有条件对外转让不仅不会危及农民的基本居住保障，反而有利于盘活闲置的宅基地和农房资源，让农村闲置资产充分利用。

05-集体增收入。通过宅基地所有权的收益体现、资格权的有偿调剂，宅基地使用权的有偿选位和有偿退出，解决了村集体经济不足的问题，村级组织获利超过86亿元，帮助76个村摘除经济薄弱的帽子。

06-社会增和谐。现行农村宅基地制度使得农村宅基地私下转让、隐形非法交易禁而不止，极易产生纠纷。通过改革，允许农村宅基地有条件跨集体经济组织转让，保障了买受人的权益，有效减少了农村房屋买卖纠纷。

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